Carbon leakage to zjawisko polegające na tym, że wskutek surowej polityki klimatycznej (ograniczania emisji CO2) w jednym kraju wzrasta emisja CO2 w innym kraju.

Weźmy przykład produktu X produkowanego w kraju A i kraju B. Ceny X na obu krajowych rynkach są porównywalne, co wynika z podobnych kosztów produkcji, równowani popytu i podaży na lokalnych rynkach oraz ich otwarcia na import. Transport między obu krajami jest łatwy i nie ma żadnych barier celnych (ceł antydumpingowych) ograniczających dostępność jednego rynku dla producentów z drugiego.

Kraj A wprowadza podatek “klimatyczny”, którego zadaniem jest zachęcanie producentów przemysłowych do ograniczania emisji CO2, przez stosowanie “czystszych” technologii. Kraj B nie wprowadza opodatkowania emisji CO2. Produkcja X wiąże się ze znaczącą emisją CO2 i można się spodziewać, że wkrótce po wprowadzeniu podatku klimatycznego, ceny X w kraju A wzrosną. Tym samym opłacalny stanie się import X z kraju B, a zatem zwiększy się w tym kraju jego produkcja (skoro będzie on nie tylko sprzedawany na rynku wewnętrznym, ale również eksportowany). Producenci X w kraju A nie będą w stanie sprostać konkurencji i będą ograniczać produkcję, w miarę  spadku popytu na ich produkt X i wzrostu importu z kraju B (tańszego). Niektórzy spośród producentów z kraju A dostrzegą w nowej sytuacji okazję i ograniczając produkcję w kraju A, przeniosą się do kraju B.

Tym samym emisja CO2 “wycieknie” z kraju A do kraju B, w ślad za mniej wymagającym otoczeniem regulacyjnym. Zjawisko  podążania produkcji za niższymi kosztami, czy są to koszty pracy, czy niższy standar wymogów ochrony środowiska lub niższe podatki nie jest niczym nowym. W przypadku gdy decydującym czynnikiem są koszty związane z przestrzeganiem prawa mówi się o regulacyjnym “race to the bottom”.

Niektóre branże związane z wysokoemisyjnymi technologiami są mało podatne na carbon leakage. Będą to przede wszystkim producenci energii, w których przypadku istotny jest dostęp do sieci przesyłowej i bliskość odbiorcy, a także bliskość zasobów paliwa. Wysokie są również koszty budowy zakładów produkujących energię. Znacznie praktyczniejsze niż przesył energii do dotychczasowych odbiorców jest import towarów wyprodukowanych z dala od miejsca ich sprzedaży konsumentowi.

W jakich branżach wystąpi carbon leakage w Polsce? Tam gdzie przewidywane są znaczące ograniczenia w emisji CO2 (dość skomplikowany mechanizm polegający na przyznawaniu producentom darmowych uprawnień do emisji, zmniejszających się z roku na rok i niewystarczających do utrzymania dotychczasowego poziomu emisji – emitent musi kupować dodatkowe uprawnienia do emisji na rynku, konkurując z innymi chętnymi, ograniczyć produkcję albo zastosować czystszą technologię), a jednocześnie produkt wprowadzany na rynek w Polsce można łatwo wyprodukować poza UE.  Wygląda na to, że będą to producenci cementu, cegieł i ceramiki budowlanej, cukrownie i papiernie, a być może również huty szkła. Zarówno w krotko- (lata 2013 i następne) jak i średnioterminowej perspektywie (lata 2020 – 2030) będą znacząco i stale wzrastały koszty produkcji w Polsce, w związku z realizowaniem polityki klimatycznej UE.

W czym problem? Otóż bezpłatne przydziały uprawnień do emisji CO2 będą ustalane w oparciu modelowe wskaźniki emisyjności (tzw. benchmarki) ustalone przez Komisję Europejską w sposób radykalnie niekorzystny dla polskiego przemysłu. Dla ich określenia przyjęto jako paliwo referencyjne gaz ziemny (paliwo o niższej emisyjności CO2) oraz parametry osiągane przez 10% najbardziej efektywnych instalacji w Europie.

Niebezpieczeństwa związane z zaostrzeniem unijnej polityki klimatycznej są od dłuższego czasu przedmiotem zainteresowania polskiego przemysłu:

„Według doniesień z Brukseli benchmarki dla przemysłów z wysoką emisją CO2 mają być liczone dla instalacji używających jako paliwa gazu ziemnego, którego stosowanie jest nieopłacalne ze względu na ceny gazu.Wartość benchmarku ustalona na poziomie 766 kg CO2 na tonę klinkieru już jest bardzo restrykcyjna. Obliczono ją z 10% najlepszych instalacji w Europie. Możliwa jest do osiągnięcia jedynie w instalacjach do wypału klinkieru o małej wydajności min. przez spalanie w piecach obrotowych znacznej części jako paliwa biomasy (nie wliczanej do limitów emisji CO2 jako paliwa z odtwarzalnych źródeł energii). Biomasa w niezbędnej ilości jest niedostępna dla dużych instalacji do wypału klinkieru. Większość instalacji w Europie nawet przy zastosowaniu najlepszych dostępnych rozwiązań technicznych, nie jest w stanie osiągnąć takich emisyjności w rzeczywistych warunkach funkcjonowania (dla polskiego – nowoczesnego przemysłu cementowego wskaźnik ten w roku 2009 wyniósł 823 kg CO2 na tonę klinkieru).” Uchwała Kongresu Budownictwa i Przemysłu Drzewnego NSZZ „Solidarność”

Komisja Europejska zamierza przeciwdziałać przenoszeniu produkcji poza UE przez system pomocy publicznej dla przedsiębiorstw z branży, w których będzie występowało zagrożenie carbon leakage. Komisja najpierw wywołuje zjawisko niekorzystne dla wspólnotowej gospodarki – ucieczka przemysłu zagranicę, a następnie zachęca przemysł do pozostania w UE zaprwniając im pomoc publiczną. Czy nie prościej byłoby wprowadzić mniej restrykcyjne normy emisji dla branży zagrożonych carbon leakage?

Zapewne Komisja będzie starała sie wprowadzić bariery w imporcie produktów obciążonych carbon leakage. Pytanie jak to zrobić? Regulacje WTO dotyczące barier importowych znacząco ograniczają swobodę UE w zakresie wprowadzania barier importowych. Dopuszczalne są cła antydumpingowe (dumpingu nie będzie – w uproszczeniu ceny ukraińskiego cementu importowanego do Polski nie będą niższe niż sprzedawanego na rynku ukraińskim), cła antysubsydiowe (subsydiowania produkcji przez władze ukraińskie nie będzie), oraz środki ochrony przed nadmiernym importem (tzw. safeguards – tu teoretycznie UE ma największe możliwości, jeśli uda się wykazać szkody po stronie przemysłu wspólnotowego).  Dopuszczalność wprowadzenia innych barier – w rodzaju “podatku węglowego” od importowanych produktów jest wątpliwa na gruncie regulacji WTO.

Najbliższe 2 – 3 lata przyniosą odpowiedź na pytanie czy polski przemysł przeniesie się na Ukrainę (czy innych, bliskich geograficznie sąsiadów UE).